占道经营？成都摩拜共享单车被城管暂扣引发争议

11月25日~26日，如果在成都市天府新区华阳街道打开摩拜单车App，会发现有上百个代表单车位置的小红点“挤”在窄窄的华文巷里。华文巷是天府新区成都直管区华阳街道办事处城市管理办公室的所在地

11月25日~26日，如果在成都市天府新区华阳街道打开摩拜单车App，会发现有上百个代表单车位置的小红点“挤”在窄窄的华文巷里。

华文巷是天府新区成都直管区华阳街道办事处城市管理办公室的所在地。经过了两天的搬运，包括摩拜、一步、永安等在内的约200辆共享单车被城管执法队员以“占用城市道路开展经营活动”为由暂时扣押，整齐地码放在城管办的院子里。

26日下午，手机屏幕上密集的小红点终于四散开来。在3家共享单车公司分别与华阳街道城管大队沟通，并出示了单车所有权证明、公司运营手续及其他证明后，被扣押的单车终于回到了街头。

不过，这次暂扣事件暴露出城市管理短板，以及由此引发的如何规范单车运营管理的争论，并未画上句号。

城管该怎么管共享单车

11月16日前后，在很多城市风行的共享单车进驻成都，摩拜、一步、永安3个品牌的共享单车几乎同时出现在成都街头。一夜之间，成都市城区的很多地方出现了红、黄、蓝3种颜色的共享单车。

与成都市原本已有的公共自行车不同，这些单车如雨后春笋般出现，但却“没人管”。“公共自行车需要站点停放，并在一定程度上享受政府补贴，所以在投放之初就需要跟政府有密切沟通。”西南交通大学教授毕凌岚说，“而共享单车更多的是在一夜之间突然爆发，部分地区的街道办事处并不知情。”

这些“没人管”的单车很快进入城管的管理视野。短短一周之内，共享单车就因“乱停放、侵占盲道被大量举报”，华阳城管因此对部分单车采取暂扣措施。据当地媒体报道，这次暂扣行动动用了整个华阳城管办近三分之一的人力。

针对此次事件，有网友评论，这些单车“生于共享，死于城管”。

华阳街道城管办表示，此次扣押是因为共享单车违反了《成都市市容和环境卫生管理条例》第二十条第三项“禁止占用城市道路开展经营活动”的规定。

对此，四川英济律师事务所陈逢逢律师表示，共享单车作为绿色出行带来的社会效益值得肯定，但是运营共享单车的单位必须依法规范管理和有序运营，在城市内部投放单车的行为应依法报批，且不得侵占盲道、机动车道等。所以，“如果共享单车未经城市管理部门批准，华阳城管暂扣共享单车是合法行为”。

但是对于共享单车是否属于经营活动的问题，在法律界依然存在争议。北京一名要求匿名的律师认为，经营活动在此处应指直接的买卖行为，华阳城管依据该条款进行单车暂扣属于“打擦边球，有点牵强”。

成都市城管委相关人士随后纠正了华阳街道城管办的说法。在接受媒体采访时，成都市城管委的相关人士表示，“我们基层的执法人员依据的法律法规错了”。

成都市城管委相关人士表示，对共享单车乱停乱放等问题的处理应依据《成都市非机动车管理条例》第二十三条规定，自行车等其他非机动车，“禁止在车站、轨道交通站点等交通集散地，以及医院、学校、商场、步行街等人员流动密集场所周边区域非停车道路上停放”。

11月27日，成都市政府秘书长、市政府新闻发言人张正红在接受媒体采访时作出回应称，对于共享单车侵占盲道、机动车道等不规范停放问题，“既不能简单说‘NO’，也不能熟视无睹放任不管。市委、市政府已要求城管、交管等相关部门抓紧研究如何规范管理和有序运营，切实保障市民的合法权益、保护企业的正当利益，推动产业持续健康发展”。

对于刚刚发生的单车管理争议，11月28日，成都市政府第134次常务会议进行了研究。会议强调，对待包括共享单车在内的新模式、新业态，要强化法治意识，遵循市场规律，尽快研究出台共享单车管理标准与规范。

公共空间的“利己”难题

城管对共享单车的暂扣并没有影响成都市民使用这类单车的热情。28日中午，就在城管办所在的华文巷口，有人骑着一辆摩拜单车经过。有人在旁边指指点点：“看！就是那种车。”

共享单车此前在北京、上海、广州等城市的运营，给市民带来了不少便利，甚至正在慢慢改变用户的生活方式。11月28日，在成都工作的陈先生第二次使用摩拜单车，他认为这类单车很好地解决了自己从地铁站到目的地的“最后一公里”问题。成都市民冯女士也表示，由于住处离地铁站太远，自己原本想买一辆自行车用于通勤，但现在有了各类共享单车，这个购买需求也就不复存在。

但“方便”有时也会给“规范”带来困境。在毕凌岚看来，共享单车是基于市场需求的产物，涉及一定的利益关系。从管理来讲，它绕过了正常的管理体系，在方便用户的同时，对城市环境造成了一定负面影响，比如乱停乱放给行人、机动车带来安全隐患。

中国建筑设计院战略经营助理朱轶夫认为，城市本身有它所习惯的运行方式，比如自行车道、无障碍道路等设施会为不同的人群提供服务。“共享单车从初衷来看应该是为创造一种新便利，但过量的投入反而会打破城市原有的平衡，造成其他本应该享受城市福利（如残疾人用盲道）的人群利益受到影响。”朱轶夫说。

作为用户，陈先生也同样表达了对单车乱停放现象的担忧。他表示自己的确看到一些共享单车占用人行道的情况，并且认为，车辆应该停放在指定区域，虽然会对自己造成一定不便，但还是“规范要紧”。

毕凌岚认为，交通工具的停放涉及对城市公共空间的占用，实际上是利益分配的问题，关乎每一位公民的素质。“尽管城市规划需要考虑各种人群的交通需求，但也并不意味着要最大程度地满足每一个个体的私利。”毕凌岚说，“单车的随意停放是完全利己的表现，而这对于公共空间来说并不是值得提倡的。”

“无桩随意停放固然提高了出行效率，但彻底‘散养’很有可能起到反作用。”世界资源研究所中国可持续交通项目主任刘岱宗说，“自由和纪律之间，必须找到一个平衡点。”

政府管理如何跟上技术进步

华阳街道城管的暂扣行动最终以各方握手言和告终。

在“释放”了近200辆共享单车之后，华阳街道城管有关负责人表示，新兴的共享单车对解决成都城市拥堵、方便市民出行有正面作用，他们“非常支持”，同时希望双方加强沟通，天府新区华阳街道路边的公共停车位置可以提供给共享单车使用。

事实上，共享单车与城市管理者之间的摩擦也并不是第一次出现。今年10月，北京中关村软件园就曾将随意停放在园区内的共享单车悉数没收。近日还有媒体报道，上海市公安局轨交总队交警大队针对共享单车集中投放引发的乱停放问题，对部分共享单车公司进行了“约谈”。

上海市城市规划设计研究院规划师李凯克认为，此类事件是政府管理没及时跟上新兴事物而引发的阵痛。

“对于政府来说，推进交通运输低碳发展，实行公共交通优先，加强轨道交通建设，鼓励自行车等绿色出行方式，是‘十三五’规划的要求。在这种背景下，共享单车进入成都，以市场和企业的行为来鼓励推进慢行交通，政府应该表示欢迎，并立即跟上管理，与此同时展开宣传和推广慢行交通，将会有很好的效果。”李凯克说，“类似在路边划定非机动车停车区域或者地铁周边收费停车管理区域给予摩拜单车免费使用等措施，正是让市民能感受到慢行交通便利性的最好方式。”

毕凌岚表示，对于共享单车公司来说，“在进驻之初就应该先与政府有关部门接洽，根据相关原则和指导意见，具体落实停靠点，并在用户使用过程中进行相应告知”。

毕凌岚认为，政府、公司和个体等多方力量理应“共享”单车管理。“由于当前公交站点的密集程度还不够，共享单车的需求是必然存在的。但是这种单车本身的停车行为，需要政府从静态、动态的交通上进行系统性的规划。比如荷兰的阿姆斯特丹，单车道、停车场和修车点都非常完备。从城市管理的服务角度，在合理的地方划定停车区，能够在一定程度上避免乱停乱放的困扰。”毕凌岚说。

“面对共享单车带来的变化，政府不能再采用‘安全、保守’的排斥做法来粗暴应对。”刘岱宗说，“而应该及时建立与企业互相对话、沟通的模式，完成出行结构调整的共赢。”

在找到可行的解决方案之前，成都市政府要求“主管部门要主动做好服务，及时与相关企业沟通对接”。11月28日的成都市政府常务会还提出，要引导市民依法、文明、有序使用共享单车，共促新模式、新业态在蓉实现良好发展，更好地造福市民，要大力拓展行人、非机动车和公交工具出行空间，在规划、建设等各项工作中，把行人、非机动车优先通行理念贯穿始终，继续大力建设和完善城市非机动车和人行绿道。